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sábado, 9 de maio de 2015

A REFORMA POLÍTICA DO STF



JUS NAVEGANDI Publicado em 04/2015


Edvaldo Fernandes da Silva




O expansionismo da jurisprudência do STF em matéria eleitoral, em vez de configurar uma solução ao sistema, deve ser um dos problemas a serem solucionados por uma reforma política adequada.

Introdução

Levantamento publicado pelo jornal O Globo revela que as dotações do Fundo Partidário desde sua regulamentação em 1996 e este ano aumentaram 490,5% em termos reais[1].

Uma das principais dificuldades da reforma política no Brasil que, ao mesmo tempo, corresponda ao clamor social e resolva os problemas de governabilidade que desafiam a já desgastada Nova República consiste definir o que seja reforma política, o seu alcance e a quem compete presidi-la.

Para o senso comum, a reforma político é o genuíno bastão de Esculápio[2], capaz de curar todas as mazelas da política nacional. Contudo, deve ser compreendida, grosso modo, como qualquer mudança normativa que altere, de forma significativa, o sistema político da República.

O sistema político corresponde ao regime jurídico do processo democrático. Por isso, um conceito rigoroso de reforma política deve compreender:

- os critérios de seleção de todos os agentes públicos com poder de interferir substancialmente com a (re)formulação, a execução e controle das políticas públicas;

- o regime jurídico da accountability desses agentes públicos; e

- a distribuição de poder decisório entre eles.

A locução “reforma política” é corriqueiramente utilizada no Brasil para se referir apenas à revisão das regras que presidem à consecução das eleições dos titulares dos poderes Executivo e Legislativo.

Entretanto, o alcance da reforma política é muito maior. As mudanças de regras que constituem o regime jurídico do processo democrático operam, normalmente, no limite extremo das cláusulas pétreas, o que atrai quase que necessariamente a intervenção do Supremo Tribunal Federal (STF) para vigiar as fronteiras dos limites constitucionais à reforma política.

O que tem ocorrido, como admitiu o Ministro do STF Gilmar Mendes em palestra no último dia 16 de abril no Instituto Legislativo Brasileiro (ILB) do Senado Federal, é que a corte tem falhado nessa vigilância, impedindo que reformas consentâneas com o espírito da Constituição sejam implementadas pelo Constituinte Federal derivado, que é o Parlamento da União em deliberações de emendas constitucionais.

As falhas do STF no controle de constitucionalidade da reforma política, que podem ser associadas com o relativo ativismo da corte nas duas últimas décadas, coloca em xeque o dogma do guardião da Constituição e reacendem na memória tanto lições de Carl Schmitt quanto aos riscos inerentes ao instituto da jurisdição constitucional in abstracto[3], quanto as de Hans Kelsen favoráveis ao self restraint como pedra angular desse instituto[4].

O Supremo Tribunal Federal quando demandado em controle de constitucionalidade em matéria de reforma política, mais acertou do que errou. Contudo, errou em questões fundamentais, talvez por favorecer soluções fáceis para questões complexas[5], e ajudou a produzir a disfuncionalidade do sistema político que atualmente assola o País.

O caso mais recente de intervencionismo do STF em matéria de reforma política é o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4650, em que o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) pretende anular dispositivos das leis 9.096 de 1995 e 9.504 de 1997 que autorizam o financiamento de campanhas eleitorais por pessoas jurídicas de direito privado.

Dos 11 ministros que integram o Supremo, 6 já votaram pela procedência da ação. O julgamento do processo só não foi concluído por causa de um pedido de vista do ministro Gilmar Mendes, contrário à mudança.

Sem discutir o mérito da questão, o posicionamento do STF nessa causa já gerou, como externalidade. Aumentaram-se as dotações para o Fundo Partidário de R$ 289 milhões – previstos inicialmente no projeto de lei orçamentária para 2015 – para R$ 867,5 milhões – valor que prevaleceu no texto sancionado pela Presidente (Lei nº 13.115, de 20 de abril de 2015).

O Supremo Tribunal Federal estabeleceu balizas fundamentais para a reforma política em decisões emblemáticas na última década. Destacamos abaixo decisões sobre três institutos a cláusula de barreira, a fidelidade partidária e as coligações eleitorais, as quais, a nosso ver, produziram os resultados mais deletérios. Ao final, formulamos uma proposta de reforma política consequente. Na próxima seção, colocaremos em evidência os principais objetivos da reforma política, haja vista o debate sobre a questão até o presente momento.


Para que reforma política?

Como lembra Jairo Nicolau (2003, p. 201), a partir dos anos 1990, “virou lugar-comum a sentença de que a reforma política é condição necessária para a consolidação da democracia brasileira”. Parece fora de questão que o sistema eleitoral, especialmente no que refere às eleições para deputados e vereadores, precisa ser reformulado.

O relator da malograda tentativa de reforma política de 2007, na Câmara dos Deputados (Projeto de Lei 1210/2007), o deputado Ronaldo Caiado (DEM-GO), cujo eixo era a articulação entre as listas fechadas e o financiamento público das campanhas, pensa que é preciso “quebrar a cultura da compra de voto; dar aos jovens e às pessoas de bem espaço para que se empolgassem e entrassem na vida pública do País” (CAIADO, 2014, p. 57).

No lado oposto do espectro político, Henrique Fontana (PT-RS), como relator da Comissão Especial da Reforma Política, também da Câmara dos Deputados, avaliou que “a democracia brasileira é cada vez mais a democracia do dinheiro e cada vez menos a democracia das ideias, dos projetos, da história de vida dos candidatos” (FONTANA, 2013, P. 12396). Se dependesse dele, a reforma política introduziria listas flexíveis[6], financiamento público, o fim das coligações e a cláusula de barreira (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2013).

Grosso modo, tanto na proposta de reforma de 2007 quanto na de 2013, houve tentativa de reforçar os partidos, com restrições à lista aberta; e de reduzir a influência do poder econômico nas eleições, com a adoção do financiamento público.

Há, contudo, propostas mais radicais, como a adoção do sistema distrital ou distrital misto. A eleição para vereadores e deputados segregada por distritos, ao limitar o âmbito geográfico da disputa eleitoral, além de reduzir os custos das campanhas, refrearia o poder econômico, e aumentaria a vinculação entre representantes e representados.

O denominador comum que perpassa o anseio de aumentar a importância dos partidos e o anseio de minimizar a influência do poder econômico no sufrágio é consenso sobre o déficit de representatividade do Poder Legislativo no Brasil.

De acordo com as teoria da representação contemporâneas, a democracia se articula com três tipos de representação: a da sociedade civil, a advocacia e a eleitoral (AVRITZER, p. 458).

O déficit de representação a que parece se referir o clamor por reforma política no Brasil provavelmente diz respeito apenas à eleitoral, mais especificamente à representação parlamentar.

Contudo, aparentemente se atribui à representação parlamentar a uma crise de representação muito mais ampla. Não temos espaço para desenvolver essa discrepância neste artigo.

Limitamo-nos a especificar que o explicitar que o déficit de representatividade parlamentar que parece incensar o clamor por reforma política no Brasil contemporâneo corresponde à sensação difusa de que vereadores e deputados, em geral, não atuam em consonância com os anseios e as expectativas do eleitorado em grau satisfatório. Não desempenham, adequadamente nem a representação de pessoas, nem a representação de ideias, nem a representação de temas e experiências, para utilizarmos a classificação de Avritzer (ibid). Além disso, segundo essa sensação difusa, grande parte do problema se deve ao sistema eleitoral vigente.

Pesquisas no campo da Ciência Política assinalam, vis-à-vis o problema da representação, uma convergência de democracias liberais para sistemas eleitorais mistos, como o da Alemanha (DUNLEAVY; MARGETTS, 1995, p. 26).

Esses sistemas mistos, ademais, equacionariam, de forma mais otimizada, o trade-off entre representatividade, mais efetivamente assegurado pelo sistema proporcional, e estabilidade de governo, que tem correlação mais forte com o sistema distrital. O desenvolvimento de sistemas mistos teria o condão de reunir o melhor de dois mundos (KLINGEMANN; WESSEL, 2001).

A nosso ver, a defasagem de representatividade parlamentar no Brasil foi compensada nos últimos anos pela hipertrofia do Poder Executivo, especialmente com abuso de edição de medidas provisórias, e com judicialização de políticas.

Por isso, além de prever medidas para aumentar a representatividade do Poder Legislativo, uma reforma política consequente deveria se ocupar também com o equilíbrio interpoderes.

Afinal, o déficit de representatividade que a reforma política se propõe a corrigir é não é menos consequência apenas de ineficiências ínsitas ao sistema eleitoral. Decorrem também daarvoragem, pelos outros Poderesde competências atribuídas constitucionalmente ao Poder Legislativo, o único que recebeu da Constituição a missão precípua de representar o povo.
O balizamento da reforma política pelo STF

Nas Ações Direta de Inconstitucionalidade (ADIs) nºs 1351 e 1354[7], julgadas em dezembro de 2006, o STF anulou os dispositivos da Lei nº 9.096, de 1995, que limitavam prerrogativas de partidos que não alcançassem, em todo o País, 5% dos votos nas eleições para deputado federal (art. 13).

Os partidos que não alcançassem a chamada “cláusula de barreira” ficariam com apenas dois minutos por semestre para programa em rede nacional de rádio e de TV, dividiriam entre si 1% do Fundo Partidário (art. 41, I e art. 48).

Além disso, esses partidos pequenos não teriam direito a funcionamento parlamentar: seus deputados e senadores poderiam falar e votar no plenário, mas não teriam líderes nem estrutura de liderança.

De acordo com o tribunal, essas restrições, que visavam a impedir a proliferação dos partidos e, com isso, racionalizar o processo decisório, eram inconstitucionais:


PARTIDO POLÍTICO - FUNCIONAMENTO PARLAMENTAR - PROPAGANDA PARTIDÁRIA GRATUITA - FUNDO PARTIDÁRIO. Surge conflitante com a Constituição Federal lei que, em face da gradação de votos obtidos por partido político, afasta o funcionamento parlamentar e reduz, substancialmente, o tempo de propaganda partidária gratuita e a participação no rateio do Fundo Partidário (...) (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Ações Direta de Inconstitucionalidade 1351 e 1354. Tribunal Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio Mello, DJ 30 mar. 2007 e 29 jun. 2007).

É comum atribuir-se ao sistema proporcional o defeito de incentivar a fragmentação dos partidos. A consequência seria a dificuldade crescente de formar maiorias necessárias à estabilidade dos governos[8].

No julgamento da cláusula de barreira, o STF não sopesou, adequadamente, os direitos das minorias, protegidos pelo acórdão, com os direitos associados à estabilidade dos governos.

A corte também não levou em consideração a experiência internacional, já que a cláusula de barreira é bastante comum nas democracias liberais contemporâneas. Na Alemanha, por exemplo, a cláusula de barreira é 5% e muito mais rigorosa, porque impede o acesso às cadeiras do Parlamento.

Dispositivo semelhante existe na Áustria, na Bélgica, na Dinamarca, na França, no Japão, na Holanda, na Espanha e em diversas outros países[9]. É difícil de entender porque a cláusula de barreira pode ser adotada em democracias muito mais consolidadas que a nossa, mas não no Brasil.

Em 2008, o Supremo Tribunal Federal tomou outra decisão problemática relativa à reforma política. No Mandado de Segurança nº 26604, ajuizado pelo Partido Democratas, estabeleceu que a troca de partido implicaria a perda do mandato eletivo:


(...) No Brasil, a eleição de deputados faz-se pelo sistema da representação proporcional, por lista aberta, uninominal. No sistema que acolhe - como se dá no Brasil desde a Constituição de 1934 - a representação proporcional para a eleição de deputados e vereadores, o eleitor exerce a sua liberdade de escolha apenas entre os candidatos registrados pelo partido político, sendo eles, portanto, seguidores necessários do programa partidário de sua opção. 6. A fidelidade partidária é corolário lógico-jurídico necessário do sistema constitucional vigente, sem necessidade de sua expressão literal (...). (...) (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Mandado de Segurança 26604. Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJ 3 out. 2008).

A infidelidade partidária configurava uma das maiores evidências do déficit de representatividade. A estabilidade dos governos brasileiros desde o advento da Nova República esteve associada ao presidencialismo de coalizão[10] (ABRANCHES, 1988).

Os incentivos distribuídos pelo Poder Executivo para fortalecimento de sua base de sustentação atraíam parlamentares, inclusive da oposição, e isso provocava intensa migração entre os partidos.

Contudo, antes que o Parlamento deliberasse sobre uma reforma política que sanasse, de forma sistêmica, o problema da infidelidade partidária, o STF decidiu resolvê-lo pontualmente.

A imposição judicial da fidelidade partidária gerou intensa controvérsia sobre quem seria convocado para ocupar as vagas abertas no curso da legislatura: o primeiro suplente do partido ou o primeiro suplente da coligação?

Segundo a jurisprudência tradicional do Supremo Tribunal Federal deveria ser convocado o primeiro suplente da coligação, já que relativamente à coligação que se apura o coeficiente eleitoral e se procede à distribuição das cadeiras.

Entretanto, para manter coerência com o entendimento de que o mandato pertence ao partido, em dezembro de 2010 o STF passou a atribuir a suplência ao partido e não à coligação:


(...) A jurisprudência, tanto do Tribunal Superior Eleitoral (Consulta 1.398), como do Supremo Tribunal Federal (Mandados de Segurança 26.602, 26.603 e 26.604), é firme no sentido de que o mandato parlamentar conquistado no sistema eleitoral proporcional também pertence ao partido político. 2. No que se refere às coligações partidárias, o TSE editou a Resolução n. 22.580 (Consulta 1.439), a qual dispõe que o mandato pertence ao partido e, em tese, estará sujeito à sua perda o parlamentar que mudar de agremiação partidária, ainda que para legenda integrante da mesma coligação pela qual foi eleito. 3. Aplicados para a solução da controvérsia posta no presente mandado de segurança, esses entendimentos também levam à conclusão de que a vaga deixada em razão de renúncia ao mandato pertence ao partido político, mesmo que tal partido a tenha conquistado num regime eleitoral de coligação partidária. Ocorrida a vacância, o direito de preenchimento da vaga é do partido político detentor do mandato, e não da coligação partidária, já não mais existente como pessoa jurídica. (...) (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Medida Cautelar no Mandado de Segurança 29988. Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 6 jun. 2011).

Esse posicionamento gerou uma crise com o presidente da Câmara dos Deputados, que se negava a acatá-lo. A tensão entre os dois Poderes só teve solução de continuidade, quando o STF voltou atrás em seu posicionamento, em abril de 2011:


(...) A coligação assume perante os demais partidos e coligações, os órgãos da Justiça Eleitoral e, também, os eleitores, natureza de superpartido; ela formaliza sua composição, registra seus candidatos, apresenta-se nas peças publicitárias e nos horários eleitorais e, a partir dos votos, forma quociente próprio, que não pode ser assumido isoladamente pelos partidos que a compunham nem pode ser por eles apropriado. 6. O quociente partidário para o preenchimento de cargos vagos é definido em função da coligação, contemplando seus candidatos mais votados, independentemente dos partidos aos quais são filiados. Regra que deve ser mantida para a convocação dos suplentes, pois eles, como os eleitos, formam lista única de votações nominais que, em ordem decrescente, representa a vontade do eleitorado (...) (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Mandado de Segurança 30260. Plenário, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 30 ago. 2011).

O regime jurídico da fidelidade partidária, estabelecido pela jurisprudência atual do STF, ficou incongruente. Por um lado, afirma a titularidade partidária dos mandatos e, por outro, atribui o preenchimento de cadeiras eventuais pela coligação.

Por dedução, a corte admitiu que as coligações partidárias que são, a rigor, as destinatárias das preferências colhidas nas eleições, só se projetam para o futuro no que tange o preenchimento das cadeiras que, porventura, vagarem. Por consequência, as coligações, que não obrigam os partidos a marcharem juntos ao longo da legislatura, não assumem nenhum compromisso programático com seus eleitores.

Para solucionar a incongruência do regime jurídico da fidelidade partidária esboçado pelo Supremo, há duas alternativas mais óbvias: a primeira é proibir as coligações, e a segunda é vincular o partido à coligação durante a legislatura a que se referir a eleição, já que, como afirma o Supremo, a coligação é um superpartido e a escolha do eleitor, no caso do voto na coligação, recai, em tese, no programa acertado entre os partidos, e não no programa de cada partido.

É evidente que mudanças tão compreensivas devem ser adotadas em um regime jurídico consistente, que tanto do ponto de vista técnico como do ponto de vista político não pode ser definido por decisão judicial.O resultado da intervenção judicial na questão parece não ter reforçado a fidelidade partidária, que continuou a grassar pelas brechas deixadas pelo próprio Supremo.

A corte havia estabelecido que a desfiliação partidária não acarretaria a perda do mandato se o mandatário provasse 1) mudança da linha programática do partido; 2) perseguição política no partido; ou 3) ou migração para uma agremiação recém-fundada.

Como era de se esperar, o troca-troca de partidos continuou sob o pretexto de perseguição política. A nova jurisprudência, de forma geral, não surtiu os efeitos esperados.

A título de exemplo, cito caso recente que ilustra as dificuldades para imposição do regime jurídico da fidelidade partidária firmado pelo STF. O deputado federal Antonio Roberto Soares (PV-MG) aposentou-se por invalidez no início de maio de 2014.

Seguindo o protocolo, o Presidente da Câmara dos Deputados convocou para posse o suplente do PV, que nas eleições de 2010 não formou coligação. Luiz Antônio Gonzaga Ribeiro, o Subtenente Gonzaga, que de acordo com a lista de diplomados suplementes do TSE teria direito à vaga, migrara para o PDT.



Suplente - Votos nominais - Ordem de suplência

Luiz Gonzaga Ribeiro - 58.984 - 1º

Raul José de Belém - 45.651 - 2º

José Reinaldo De Lima - 22.201 - 3º

Denílson Francisco Teixeira - 14.650 - 4º

Tab. 1. Primeiros suplentes de deputado federal do PV nas eleições de 2010 (MG).

Diante da situação, o Partido Verde impetrou mandado de segurança perante o Supremo Tribunal Federal contra o ato do Presidente da Câmara e para forçar a convocação do primeiro suplente que ainda estava filiado ao partido, no caso, Denilson Francisco Teixeira.

A corte concedeu liminar em 18 de junho de 2014, conforme ementa vazada nos seguintes termos:


(...) Nas eleições realizadas em 2010, o Partido Verde – PV elegeu dois candidatos para o cargo de Deputado Federal pelo Estado de Minas Gerais. Ante a aposentadoria de um dos mandatários, a Mesa Diretora da Câmara dos Deputados convocou a tomar posse o primeiro suplente da agremiação, o qual não mais se encontrava integrado aos quadros, porque migrara para o Partido Democrático Trabalhista – PDT em data anterior. O convocado veio a assumir a cadeira vaga. O partido pleiteia, liminarmente, a suspensão dos efeitos do processo de investidura, determinando-se à Casa Legislativa que convoque e emposse suplente a ele filiado. O pleito merece acolhimento. (...) A desfiliação imotivada do suplente resulta em um impedimento à investidura, com a respectiva exclusão da ordem de suplência, pois a desqualificação para o exercício do mandato apanha a própria aptidão do candidato à assunção do cargo eletivo. Descabe empossar o suplente infiel para que, constatada a nova filiação partidária sem justa causa, venha a ser desqualificado para o mandato. Deve ser convocado a ocupar a cadeira vaga, desde logo, aquele que, ainda pertencente aos quadros do partido, sucede-lhe na suplência (...) (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Medida Cautelar em Mandado de Segurança 32957. Rel. Min. Marco Aurélio, DJ 01 jun. 2014)

Apesar da liminar, Denilson só conseguiu assumir a vaga de deputado federal 6 meses depois, em 18 de dezembro de 2015, há 4 dias do início do recesso parlamentar e a pouco mais de um mês do fim da legislatura.

Outra externalidade da jurisprudência do STF parece ser a fragmentação partidária. Segundo dados do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), o número de agremiações pulou de 27 em fevereiro de 2008 para 32 até abril de 2015[11]. Além disso, passa dos atuais 22 para 28 na legislatura que se iniciou em 2015, o total de partidos com representação na Câmara dos Deputados.

Para remediar o problema, editou-se a Leiº 12.875, de 2013, que, em seu art. 2º, estabelece que as migrações partidárias, exceto em caso de fusão ou incorporação de partidos, não afetarão a distribuição dos recursos do Fundo Partidário.

De forma inédita, o Supremo Tribunal Federal, por meio de liminar do ministro Gilmar Mendes no Mandado de Segurança nº 32033, chegou a sobrestar a tramitação do Projeto de Lei nº 4470 de 2012 que daria origem a essa norma. Contudo, o Plenário do Tribunal cassou a liminar e proibiu o chamado controle preventivo de constitucionalidade:


(...) A prematura intervenção do Judiciário em domínio jurídico e político de formação dos atos normativos em curso no Parlamento, além de universalizar um sistema de controle preventivo não admitido pela Constituição, subtrairia dos outros Poderes da República, sem justificação plausível, a prerrogativa constitucional que detêm de debater e aperfeiçoar os projetos, inclusive para sanar seus eventuais vícios de inconstitucionalidade. (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Mandado de Segurança 32033. Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, Rel. acórdão Min. Teori Zavascki, DJe 18 fev. 2014).

Se uma das metas da reforma política almejada é evitar a fragmentação partidária, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal relativamente à fidelidade partidária como já referimos, está, aparentemente, a produzir o efeito contrário.

Ouve-se nos bastidores do Congresso Nacional que se discute a criação de “novos” partidos, sobretudo a partir de novas cisões nos já existentes. Possivelmente, cúpulas partidárias começam a perceber que pode ser mais vantajosa a atuação com dois ou mais partidos sob controle unificado do que com um único partido.

Gilberto Kassab, que encabeçou a criação do Partido Social Democrático (PSD), em março de 2011, movimentava-se para recriar o Partido Liberal para, em seguida, promover a fusão das duas agremiações. Entretanto, a Lei nº 13.107, de 24 de março de 2015, proibiu que participe de fusões partido registrado há menos de 5 anos.

A referência a esses três temas que foram objeto de regulamentação pelo Supremo Tribunal Federal – a cláusula de barreira, a fidelidade partidária e as coligações eleitorais – é suficiente para sinalizar os riscos do experimentalismo judicial em matéria de reforma política.

Na próxima seção, assinalo e critico o balizamento que a corte impôs a eventual reforma política, que reduziu de forma acentuada os graus de liberdade do Legislador e reforçou o discurso da necessidade de uma constituinte exclusiva para a reforma política.





Os limites à reforma política impostos pelo STF

Na seção anterior repassamos decisões do Supremo Tribunal Federal que configuraram um novo regime jurídico para três institutos fundamentais do sistema político: a cláusula de barreira, a fidelidade partidária e as coligações eleitorais.

Com essas decisões, o tribunal delimitou o alcance da reforma política na vigência da atual ordem constitucional. Qualquer proposta de aperfeiçoamento do sistema político deverá observar essas três restrições:

- é inviável, a princípio, o estabelecimento de cláusula de barreira;

- o mandatário que se eleger por um partido, em geral, a ele fica vinculado;

- as coligações partidárias não se sobrepõem, do ponto de vista da representação, aos partidos que as integram, exceto relativamente ao preenchimento de vagas que se abrirem no curso da legislatura.

A proibição da cláusula de barreira retira do legislador uma ferramenta bastante eficiente contra a fragmentação partidária, a instabilidade política do governo e deterioração do processo decisório.

Como já indicamos, jurisprudência do Supremo nessa seara aparentemente promove a proliferação de partidos, o que tende a aumentar com o financiamento público que já está virtualmente em vigência com o aumento exponencial das dotações orçamentárias para o Fundo Partidário no Orçamento de 2015. Fenômeno semelhante existe com relação aos sindicatos. O acesso ao chamado “imposto sindical”, por si só, é uma grande incentivador da criação de novos sindicatos. O problema é que, provavelmente, não existe correlação perfeita entre número de sindicatos e qualidade da representação. Ao contrário, a fragmentação da representação é combatida em países como Suécia e Alemanha como grandes ameaças à classe trabalhadora.

A criação de sindicatos só não é maior por causa do obstáculo da unicidade: a Constituição só admite um sindicato de cada categoria profissional ou econômica, por município. No caso dos partidos, porém, não existe trava.

O regime jurídico da fidelidade partidária consolidado na jurisprudência do STF, por outro lado, reforça a posição do partido. Apesar disso, ela não se coaduna, do ponto de vista lógico, com o regime jurídico que a corte estabeleceu para as coligações.

Essa incongruência agrava o déficit representatividade ou da accountability dos mandatários, que, como já referimos, é o principal problema que as propostas de reforma política procuram solucionar.

É, de certa forma, exdrúxula, a punição ao mandatário que trocar de partido, ainda que dentro da mesma coligação em que se elegeu, e não punir o partido que, no curso da legislatura, passa a atuar contra as bases programáticas da coligação.
Quem deve fazer a reforma política?

É paradoxal que se admita que a reforma do sistema político com o objetivo de aperfeiçoar sua representatividade seja protagonizada por um órgão não representativo, como é o caso do Poder Judiciário.

Ainda que o Poder Legislativo da União seja o mais evidente output do censurado sistema político brasileiro, por ser o órgão mais democrático do país, é dele que deve emanar a reforma política.

A objeção de que os beneficiários da representação distorcida não atentarão contra o sistema político em que se elegeram é elidida por diversas alterações legislativas promovidas pelo Legislador na última década e que configuram autêntica reforma política.

Uma legislação que exemplifica o comprometimento do legislador com o aperfeiçoamento da reforma política foi a aprovação da Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar nº 135, de 2010), provavelmente a mudança mais substancial no sistema político desde 1988.

A proposta de uma constituinte exclusiva para a reforma política, para contornar o Congresso Nacional, a meu ver, é inviável, porque distorce o instituto da constituinte:

A teoria constitucional não conseguiria explicar uma constituinte parcial. A ideia de poder constituinte é a de um poder soberano, um poder que não deve seu fundamento de legitimidade a nenhuma outra força que não a si própria e a soberania popular que o impulsionou. De modo que ninguém pode convocar um poder constituinte e estabelecer previamente qual é a agenda desse poder constituinte. Poder constituinte não tem agenda prefixada (ESTADO DE S. PAULO, 2013).

Parece ser um pressuposto básico da reforma política que ela deve ser conduzida pelo Poder Legislativo, que é o órgão constitucional, dentre todos, o que mais legitimamente representa o povo, o autêntico titular do poder de realizar a reforma política.
É melhor uma reforma política radical ou gradual?

Estudos consistentes apontam para vantagens de “aperfeiçoamentos incrementais” no sistema político em relação a “reviravoltas revolucionárias”[12].

A opção de reforma política incremental, que aperfeiçoa em vez de desmantelar o sistema vigente, além de ser logicamente a via mais segura, afasta o paradoxo de se confiar ao Poder Legislativo, arregimentado por regras que não asseguram uma taxa satisfatória de representatividade, revisar essas regras.

Em vez de se submeter, de uma só vez, todo o sistema a um legislador pouco confiável, a reforma política seria realizada de forma gradual, por um Poder Legislativo, cada vez mais representativo.

A solução gradual foi adotada pela Grã-Bretanha, que desde 1832, não alterou drasticamente seu sistema distrital (first past the post - FPP), que impõe o critério majoritário para eleição de deputados.

Em 1867, adotou-se o chamado voto limitado (limited vote) para 13 distritos de três cadeiras, em que cada eleitor tinha direito a dois votos, e um de quatro cadeiras, em que cada eleitor tinha direito a três votos. A meta dessa reforma era permitir que minorias pudessem, com um terço dos votos, conquistar uma cadeira para o parlamento.

Contudo, em outra reforma, em 1884-5, o voto limitado foi abolido. Com isso, a regra, que dura até os dias de hoje, é uma cadeira por distrito, que é o sistema distrital em sua forma mais pura[13]. (FARREL, 2011, p. 27 e ss.).

Diversas tentativas de reforma para alteração do sistema distrital fracassaram (e.g., em 1910, 1916-17, 1931). Em 2001, o eleitorado decidiu em referendo, por 67.9% a 32.1%, manter o first past the post.

Mesmo assim, a Grã-Bretanha vem implantando – com o objetivo de testá-los e de quebrar o monopólio da representação majoritária – sistemas proporcionais para eleições para o Parlamento Europeu e para assembleias na Escócia, no País de Gales e na Irlanda do Norte[14].

Um caso exemplar de reforma política mais acentuada foi observado na Alemanha, no pós-Segunda Guerra. O sistema proporcional implantado pela Constituição de Weimar, de 1919, foi combinado com sistema majoritário, para formar o chamado voto distrital misto.

Com as alterações na legislação em 1953 e em 1957 configuraram o sistema eleitoral que vigora desde então, em que metade dos deputados se elege em distritos uninominais, por critério majoritário (maioria simples) e voto noto nominal, e metade mediante listas partidárias fechadas e preordenadas, uma para cada estado.

O compromisso entre o sistema proporcional, que já havia sido experimentado, ainda que no ambiente tumultuado do entreguerras, e o sistema majoritário, que configurou a reforma política alemã, não pode ser classificado como “reviravolta revolucionária”.

Em primeiro lugar, porque o sistema proporcional então vigente não foi completamente sobreposto e, em segundo lugar, porque desde aquela reforma o sistema político alemão tem-se mantido sem sobressaltos.

Situação diferente se observa na Rússia. O sistema político russo tem sido reformado de forma não incremental, desde a derrocada da antiga União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS).

Em 2005 A Rússia substituiu um sistema misto, por um sistema de representação proporcional de listas fechadas, com cláusula de barreira para acesso à Duma, a Câmara baixa russa, de 7%.

Ano passado, o país voltou atrás, e reintroduziu o sistema misto: metade das 450 cadeiras da Duma serão preenchidas pelo sistema majoritário, em distritos uninominais (одномандатные выборы).

Essa reviravolta, de modo geral, foi interpretada como sinal de fragilidade do sistema político russo. Acusa-se o Presidente Vladimir Putin de manipular as instituições eleitorais para reforçar sua influência política[15].

A manutenção do sistema proporcional de lista aberta no Brasil, justifica-se por sua longa duração. Sua base normativa original foi o Código Eleitoral, que introduziu o sufrágio universal (adiante de diversas democracias do mundo), o voto obrigatório, um sistema de apuração rigoroso, representação proporcional e a administração do processo eleitoral por um órgão Judiciário[16].

Os adeptos de uma reforma radical do sistema político brasileiro muitas vezes não tomam em consideração o grande esforço e a luta histórica para sua implantação. O substrato desse sistema talvez tenha sido o maior legado da Revolução de 30.

Os únicos casos recentes de reforma política drástica em um país do porte do Brasil talvez sejam os implementados na Rússia, que, por seus resultados, talvez não sejam uma boa referência.

A solidez da democracia brasileira deve muito à longevidade de seu sistema eleitoral, que sobreviveu, praticamente intacto, a dois longos períodos ditatoriais (1937-1945 e 1964-1985).

Aparentemente, o grande desafio do legislador é produzir uma reforma política que resguarde as bases desse sistema: a representação proporcional, ainda que flexibilizada e a administração judicial do processo eleitoral.

Na próxima seção, rascunho as linhas gerais de uma reforma política que pode aperfeiçoar, de forma segura, a democracia brasileira.
Esboço de reforma eleitoral

A reforma política de que o Brasil precisa deve seguir a lógica incremental, se tomarmos como pressuposto que a longevidade do sistema político é um bem em si mesmo, especialmente porque garante segurança jurídica no aspecto mais fundamental de uma democracia, que é a mediação institucional entre os titulares do poder e os detentores do poder.

Dentro da lógica incremental, em vez de se sobrepor completamente o sistema proporcional pelo sistema distrital, a reforma política poderia simplesmente reduzir o tamanho dos distritos eleitorais (constituencies).

Atualmente, no caso das eleições para a Câmara dos Deputados, os distritos eleitorais (27 ao todo) coincidem com os Estados e o Distrito Federal. A magnitude dos distritos, apesar de favorecer a representação de minorias, geralmente dispersas no território, realmente dificulta a vinculação entre representantes e representados. Em geral, os deputados que se elegem recebem votos em diversas cidades e dificilmente representarão, adequadamente, todas elas. Não fosse isso, o alto custo das campanhas, que devem ser projetadas para todo o Estado ou para todo o Distrito Federal para maximização das chances, é um mal em si mesmo.

A solução radical que se aponta para o problema é, em geral, a sobreposição pura e simples do sistema proporcional pelo distrital, com a distribuição de uma cadeira por distrito.

A quantidade de partidos existente no Brasil, porém, é um obstáculo para essa proposta. Nos países que operam com o sistema distrital há, tipicamente, poucos partidos que, de fato, participam do jogo político. No Grã-Bretanha e nos Estados Unidos, há três e dois partidos efetivos, respectivamente.

A redução do tamanho dos distritos eleitorais, sem redução da quantidade de partidos efetivos, em vez de simplificar, pode tornar o sistema político brasileiro ainda mais complexo.

A solução intermediária e incremental seria dividir os Estados e o Distrito Federal em um número limitado de distritos (12 parece ser um teto adequado e compatível com a representação proporcional), que coincidissem, o máximo possível, com as regionalizações já existentes.

De acordo com classificação do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), o Estado de Minas Gerais, por exemplo, é dividido em doze mesorregiões[17]. Cada uma delas poderia corresponder a um distrito.

Em vez de representação majoritária nesses distritos, poder-se-ia manter a representação proporcional com lista aberta, com o coeficiente eleitoral e a distribuição de cadeiras restrita a cada distrito. A adoção de cláusula de barreira poderia reduzir o problema de emaranhado de partidos.

E a regulamentação mais racional das coligações, que lhes impusesse coerência vertical de representação e vigência coincidente com os mandatos conquistados, poderia compensar as restrições aos partidos menores.

A racionalização das coligações poderia sanar as contradições do regime jurídico da fidelidade partidária estabelecido pelo Supremo Tribunal Federal, indicadas acima.

Diga-se de passagem que as três objeções que o STF prevê em sua jurisprudência, sem nenhum respaldo legal e que acabam por esvaziar o princípio da fidelidade partidária, têm que ser revogadas pela Reforma Política.

Dessa forma, independentemente do motivo, o agente político que se desfiliar do partido em que se elegeu, perde o mandato e ponto. Com isso, evitam-se morosas disputas judiciais que podem durar mais que o mandato em questão.

Outra medida que poderia aperfeiçoar o sistema político brasileiro, em seu aspecto eleitoral, seria o aprofundamento da institucionalização da Justiça Eleitoral, que hoje funciona com juízes ad hoc.

Nesse sentido, poder-se-ia criar carreiras específicas de juízes eleitorais, que exerceriam o controle administrativo e jurisdicional do processo eleitoral com exclusividade, ressalvada a competência constitucional do Supremo Tribunal Federal.

Em suma, nossa proposta de reforma política, incluiria os seguintes pontos:

- manutenção do sistema de representação proporcional;

- divisão dos Estados e do Distrito Federal em até 12 distritos, que poderiam, por exemplo, coincidir com as mesorregiões utilizadas pelo IBGE;

- verticalização e perenização (em relação aos mandatos conquistados) das coligações;

- revogação das exceções admitidas pelo STF à regra da perda de mandato por desfiliação partidária;

- especialização da Justiça Eleitoral, no sentido de que seja integrada, exclusivamente, por juízes eleitorais, aprovados em concursos específicos.
Conclusão

Procuramos demonstrar, na primeira parte desse artigo, que a interferência do STF no sistema político, especialmente em seu aspecto eleitoral, mostrou-se, em geral, contraproducente.

Na segunda parte, procuramos apresentar um esboço de reforma política que possa aprimorar a taxa de representatividade do Poder Legislativo no Brasil e defendemos que esse aperfeiçoamento siga à lógica incremental, em vez de “reviravolta revolucionária”.

Para concluir a linha de raciocínio, gostaria de salientar que a não realização de uma reforma política drástica pelo Legislador é uma opção legitimamente democrática, que, de forma alguma, autoriza a que essa reforma seja judicializada.

Impor a democratização do sistema político pela via autoritária é o projeto comum – declarado – de inúmeras ditaduras ao longo do tempo e ao redor do mundo, inclusive invocado para justificar as experiências brasileiras do gênero.

O Poder Judiciário não pode ser arvorar da missão de democratizar o sistema político e ainda mais às custas dos órgãos democráticos estabelecidos – mal ou bem – pela Constituição.

O expansionismo da jurisprudência do STF em matéria eleitoral, em vez de configurar uma reforma política adequada, deve ser um dos problemas a serem solucionados por uma reforma política adequada.

Assim, temas que parecem típicos de uma reforma judicial, hoje são afetos à reforma política, como a proibição de liminares monocráticas em controle de constitucionalidade e em outros processos de índole política, a intensificação da força vinculante de precedentes eleitorais e a consolidação do Tribunal Superior Eleitoral, com juízes de carreira, como corte suprema em matéria eleitoral[18].


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Notas

[1] VALENTE, GABRIELA VALENTE, JÚNIA GAMA E LUIZA DAMÉ. Verbas para partidos políticos crescem 490% em 20 anos. O Globo, Rio de Janeiro, 22 abr. de 2015. Disponível em http://oglobo.globo.com/brasil/verbas-para-partidos-politicos-crescem-490-em-20-anos-15941843. Acesso em 22 e 23 abr. 2015.

[2] Esculápio (Aesculapius), deus romano da medicina, equivalente a Asclépio (Ἀσκληπιός) da mitologia grega, valia-se de seu bastão envolvido por uma serpente para curar todo tipo de enfermidade.

[3] SCHMITT, Carl. Der Hüter der Verfassung. 4. ed, Berlin, Duncker & Humblot, [1931] 1996.

[4] KELSEN, Hans. Wer soll der Hüter der Verfassung sein? W. Rothschild, Berlin-Grunewald 1931.

[5] Dizia o Nobel de literatura de 1925, George Bernard Shaw, que “para todo problema existe uma solução fácil, que é errada”.

[6] A proposta reduz, mas não acaba com a prerrogativa do eleitor de definir a ordem de preenchimento das cadeiras parlamentares correspondente à votação de cada partido ou coligação, como na lista fechada, que encontrou muita resistência durante a tramitação na Câmara dos Deputados da proposta de reforma política de 2007.

[7] As ADIs 1354 e 1351 foram movidas, respectivamente, pelo Partido Social Cristão (PSC) e pelos Partidos Comunista do Brasil (PCdoB), Democrático Trabalhista (PDT), Socialista Brasileiro (PSB) e Verde (PV).

[8] KLINGEMANN, Hans-Dieter; WESSELS, and Bernhard. The Political Consequences of Germany’s Mixed-Member System: Personalization at the Grass Roots. In: LIJPHART, Arend. Electoral systems and party systems: a study of twenty-five democracies, 1945-1990. Oxford: Oxford University Press, 1994.

[9] FARRELL, David. Electoral Systems: A Comparative Introduction. 2. ed. Houndmills, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2011, p. 207.

[10] ABRANCHES, Sérgio. Presidencialismo de coalizão: o dilema institucional brasileiro. Dados, 31 (1): 5-34, Rio de Janeiro, 1988.

[11] A lista atualizada dos partidos registrados pode ser consultada em http://www.tse.jus.br/ partidos/partidos-politicos/registrados-no-tse.

[12] LIJPHART, Arend. Electoral systems and party systems: a study of twenty-five democracies, 1945-1990. Oxford: Oxford University Press, 1994.

[13] FARREL, op. cit., p. 26 e ss.

[14] THEEN, Rolf, H.W.; WILSON, Frank L. Comparative Politics: An Introduction to Seven Countries. 4 ed. Upper Saddle River: Prentice Hall, 2001, p. 45 e ss..

[15] NEW YORK TIMES. Putin Orders Change in Election Rules. Nova Iorque, 2 já. 2013. Disponível em: http://www.nytimes.com/2013/01/03/world/europe/putin-orders-new-system-for-russian-parliamentary-elections.html?_r=0. Acesso em 14 out. 2014.

[16] [16] ASSIS BRASIL, 1989a, p. 184 e 187-189, apud PIRES, Juliano Machado. A invenção da lista aberta: O Processo de implantação da representação proporcional no Brasil. Dissertação (Mestrado em Ciência Política) – Instituto Universitário de Pesquisas o Rio de Janeiro (IUPERJ) da Universidade Cândido Mendes (UCAM) e Centro de Formação, Treinamento e aperfeiçoamento (Cefor) da Câmara dos Deputados. Brasília, 2009, p. 59.

[17] São elas: 1) Campo das Vertentes, 2) Central Mineira, 3) Jequitinhonha, 4) Metropolitana de Belo Horizonte, 5) Noroeste de Minas; 6) Norte de Minas, 7) Oeste de Minas, 8) Sul e Sudoeste de Minas, 9) Triângulo Mineiro e Alto Paranaíba, 10) Vale do Mucuri, 11) Vale do Rio Doce e 12) Zona da Mata.

[18] A Constituição da República estabelece queo Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem supremacia na aplicação da legislação infraconstitucional, inclusive com relação ao STF, que deveria estar vinculado à interpretação dessa legislação emanada do STJ (art. 105). o TSE supremo no que tange a legislação infraconstitucional eleitoral. Contudo, não dispõe sobre a competência do Tribunal Superior Eleitoral, que, por simetria, deveria ser alçado à condição de suprema corte eleitoral. A Constituição limita-se a estabelecer que a competência da Justiça Eleitoral será definida em lei complementar (art. 121, caput). Essa lei complementar, todavia, ainda não foi editada, e o vácuo normativo é preenchido por disposições do vestusto Código Eleitoral (Lei nº 4737 de 1965)O expansionismo da jurisprudência do STF, na esteira do entendimento de que tudo é matéria constitucional, acaba esvaziando as cortes superiores. A edição da lei complementar prometida no art. 121, caput, da Constituição, no bojo de uma reforma política, poderia definir uma melhor divisão de trabalho entre TSE e STF


Autor


Edvaldo Fernandes da Silva

Doutor em Sociologia pela Universidade de Brasília (UnB), mestre em Ciência Política pelo Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro, da Universidade Cândido Mendes (IUPERJ-UCAM), especialista em Direito Tributário pela Universidade Católica de Brasília (UCB), bacharel em Direito e em Comunicação Social-Jornalismo, pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), professor de Direito Tributário em nível de graduação e pós-graduação no Centro Universitário de Brasília (UniCeub); e de Pós-Graduação em Ciência Política no Instituto Legislativo Brasileiro (ILB) e advogado do Senado Federal (de carreira).


Informações sobre o texto


Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

SILVA, Edvaldo Fernandes da. Reforma política do STF. Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 20, n. 4318, 28 abr. 2015. Disponível em: . Acesso em: 8 maio 2015.

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